起头：经济学家圈

楼继伟贵寓图。本文节选自中国财政部原部长楼继伟在《财政参议》2025年第1期发表的《

作念好逆周期财政计策参议 服务新一轮财税体制矫正》。本文起头：中国资产管束50东说念主论坛（ cwm-50）

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楼继伟：作念好逆周期财政计策参议 服务新一轮财税体制矫正

党的二十届三中全会系统地提倡了新一轮财税体制矫正的基本框架和主体条目。新一轮财税体制矫正应在1994年的分税制矫正和2014年当代财政轨制确立等矫正的基础之上，针对现时的一些试验问题，拿出矫正想路和方法，确立想法与有规画。面前房地产商场仍在颐养，宏不雅税负水平捏续走低，地方财政收入压力加大，债务风险出现转变。因此，策画新一轮财税体制矫正要着力措置一些难点问题，有用应答讲判辨现时的财政贫瘠状态，有劲构建合乎高水平社会主义商场经济体制和健全宏不雅经济治理体系条目的当代财政。

我择要跟众人讲七个问题：

一、合理提高财政收入占GDP的比重

这里所说的财政收入是广义财政收入。2018年财政收入占GDP的比重为28%—29%，从2019年启动推纷乱边界减税降费计策，到2023年这一比重降到26%，其中税收占GDP的比重仅为14.4%。有的著作提倡我国财政收入占GDP的比重为33%以上，这是统统无理的！这个数的起头是浮浅地将四本预算加总得出来的财政收入，莫得辩论四本预算之间的交叉类似项。如一般人人预算对社会保障基金预算的补贴，2023年达到2.5万亿元，这笔钱在政府性基金预算和社保基金预算中齐组成收入项，加总的时候要扣除交叉类似项，不成类似计较。

2023年政府性基金预算收入是7万亿元（2021年的高点为9亿元），最大项是地盘出让收入，约占90%。地盘出让收入属于毛收入，要扣除征地拆迁、七通一平的成本，净收入能力属于外洋可比收入。受到地盘商场成交难度加大、地价回落、成本却难以回落的影响，当今的净收入占比独一 30%，相较于 2017年前后45%的水平显着裁减，致使部分地盘价钱低的地方只剩下10%。这么，我国2023年的地盘出让收入中的净收入独一1.9 万亿元足下，这才是着实可比较、有真理的收入边界。

按上述计较方法，2023年我国财政收入占国内坐褥总值的比重仅为26%，低于同等收入国度30%足下的比重，更低于发达国度35%以上的比重。按照2035年出息想法规画，届时我国要过问中等发达国度行列，无数人人服务、人人设施的提供条目，势必要推高财政收入占GDP的比重。此外，我国面前已过问中度老龄化阶段，展望2035年前后将过问重度老龄化阶段，财政资源的需求量进一步飞腾。从外洋造就来看，过问老龄化社会的发达国度，齐迟缓提高了财政收入占GDP的比重。然则，加多的财政收入从何而来？减税容易增税难，在面前的经济状态下尤为贫瘠。

二、稳健有用地加多财政收入

寰球财政收入中除税收收入以外，最大的组成项是社会保障基金收入和地盘出让收入。然则这两项收入加多的可能性不大。社会保障基金收入面前略多于11万亿，其中包含2.5万亿一般人人预算补贴，社保缴费模范如故达到了较高的水平。如城镇企业员工基本养老保障缴费模范是24%（8% 的个东说念主缴费加上16%的单元缴费），基本医疗保障是10%（2%的个东说念主缴费加上 8% 的单元缴费），同其他经济体比拟如故是偏高了，再提高缴费模范可能性很低。这么，最可行的有规画是推出并落实蔓延退休计策，减少对社保基金的压力，提高可捏续性。面前，《国务院对于渐进式蔓延法定退休年齿的办法》如故颁行，蔓延三年足下的时间退休，延长五年足下的最低缴费年限，为社会保障基金收入的安全和可捏续提供了着急支捏。

地盘出让主要依赖房地产商场，面前房地产商场仍处于低迷状态，地盘收入下行压力较大。固然绝大多数城市如故放开了限价限购，裁减了首付利率，建立了“保交房、去库存”的褂讪机制，房地产商场会迟缓走出下行周期，但房地产业不会再回到高债务、高杠杆的不往常场合。地盘价钱不可能大幅度抬升，地盘走动量不会显着加多，地盘出让收入也不会大幅度增长。

加多政府财政收入主如果靠税收。税收收入中，最可能加多的是升值税。面前升值税建立了13%的基准税率，还有9%和 6%的两档照管税率，基准税率的水平确乎太低了。1994年引入升值税的时候，其时的基准税率是17%，照管税率是13%，与欧洲国度简短特地。现时实行升值税的国度基准税率平均值是20%，欧洲国度也进一步飞腾到21%，其原因是东说念主口老龄化需要更多的财政收入去加以应答。而我国的情况则刚巧违抗，2018年将17%的基准税率降成16%，2019年降成13%，年度财政收入减少了约5万亿元。但这种减税并未显着减轻企业包袱，如果升值税好像作念到实时留抵退税，并不会占压企业资金，也不会加多企业税负，5万亿元的减税并莫得有用地换来商场主体的活力迸发。

咱们的企业所得税模范税率为25%，简短特地于外洋平均水平。好意思国当今降到21%，按照特朗普的说法，第二任期内还想进一步降到15%。从外洋比较来看，顺利提高税率的空间不大，也容易导致税负对优质投资和技俩的“挤出”。咱们鼓吹的做事重点是计帐过多碎屑化的优惠计策，这么，一方面崇敬商场的公说念竞争，另一方面有可能提高企业所得税收入。

我国的个东说念主所得税占财政收入比重虽有提高空间，然则存在结构性的弱项，矫正起来很难。2019年的《中华东说念主民共和国个东说念主所得税法》，陆续坚捏了空洞与分类相蚁合的税制矫正想法，未能改为空洞税制，并先后在空洞税制的部分建立了7项专项扣除，又提高了侍奉老东说念主、婴幼儿照护和子女训导专项扣除模范。专项扣除加大之后本应裁减基本扣除额，然则基本扣除额却从3500元提高到5000元，高于全社会平均工资。是以毋庸交纳个税的东说念主员占比超越七成，在剩余不到三成的试验缴税东说念主员中，60%以上仅适用3%的最低档税率，缴税金额较少。

比拟之下，好意思国个东说念主所得税是空洞税制且按家庭报税。家庭成员有任何收入齐需要报税，基本扣除额3300好意思元，只特地于寰球度庭平均收入的10%。因此，报税东说念主口占一起东说念主口的90%以上，缴税东说念主口占55%足下。建立报税轨制的原因主如果两个：一是有激发，如果家庭收入低于国度限定的最低收入，或者有子女上学等，齐不错得到退税扶助；二是建立诚信，不如实报税会受处罚，而如实报税则会积累个东说念主信用。好意思国的个东说念主所得税是最大的税种，除了搜集国度财政收入以外还有再分拨功能。我国个东说念主所得税要改变成合乎外洋通行模范的空洞税制，会触及无数的利益颐养，矫正起来确凿十分贫瘠。如果按照外洋通行的作念法，基本扣除额应当降到1000元，而不是5000元，这种矫正很难被社会公众所接受和招供。

三、完善地方税收体系，加多地方自主财力

面前地方财政收入主要靠分享税，企业所得税、个东说念主所得税、国内升值税齐是中央地方分享，成为地方收入的主要起头；营改增之后，地方的平稳税种主如果契税、资源税、印花税等小税种。党的十八届三中全会提倡“蚁合税制矫正，辩论税种属性，进一步理顺中央和地方收入差别”。十年夙昔了，受到商场环境和税种属性的影响，基本上莫得建立允洽地方的税种。

党的二十届三中全会提倡了“加多地方自主财力，拓展地方税源，妥当扩地面方税收管束权限”的矫正条目，场地细目为“鼓吹糟践税征收程序后移并稳步下划地方，完善升值税留抵退税计策和抵扣链条”，着力点是“优化分享税分享比例”。尽管明确要建立“地方附加税”，并“授权地方在一定幅度内细目具体适用税率”，但试验上是“把城市崇敬确立税、训导费附加、地方训导附加统一”，辩论税源的流动性和地方之间的竞争，难以起到支捏地方财政较大幅度增收的扬弃。

有东说念主提倡进一步提高升值税地方分享的比例，或者将升值税差别为地方税种，这是不对的。升值税在坐褥、运动、糟践各程序梯次征收，并在收支口程序协调纳税和退税。因此，世界上大多数以升值税为主体税种的国度齐将升值税列为中央税，这成心于形成协调大商场。但在升值税归中央的情况下，往往会遭遇地方税源不及的问题，措置的有规画简短有以下两个：有的国度，如澳大利亚限定将一定比例的升值税通过平衡性转变支付的方法分拨到各地方；还有的国度，如德国和日本，则是弃取在最终糟践程序征收升值税，然后按照糟践品零卖总数占寰球的比重进行地区间分拨。我国在1994年进行分税制矫正的时候，由于空泛地方税，只好将升值税设为中央和地方75%∶25%分享；2016年营改增之后，地方更空泛主体税种，升值税改为五五分享。这种分拨方式的弊病好多，最大问题等于若何作念到实时留抵退税，背面我再详备说一下。

2019年国务院印发《实施更大边界减税降费后颐养中央和地方收入差别矫正鼓吹有规画》，除了明确升值税留抵退税分管机制以外，还提倡了后移糟践税征收程序并稳步下划地方。在此之后将高级腕表、首饰、挥霍从坐褥和入口程序征收，转到批发零卖程序征收，并下划到地方。这一部分商品的糟践税从数额上看只占糟践税总数的2%，简短在400亿元足下，辩论到还要保障中央的收入基数，地方试验增收的部分更是微不及说念，而且大大加多了纳税的复杂性（零卖程序面无数小，很容易逃税）。

糟践税主如果四大项，即烟、酒、车辆、燃油。对车辆和燃油征收的糟践税专项用于公路确凿立和养护，比拟于发达地区，欠发达地区的车辆数目和交通流量相对比较少，然则公路确立和养护的成本相对比较高，云贵川地区确立成本特地于平原地区确立成本的2—3倍。这部分税收由中央协调分拨，成心于不同地区之间的平衡，如果将这部分糟践税征收程序后移，并下划地方，发达地区的收入得到飞腾，欠缺公说念性。而如果由中央财政安排专项开销，公说念性地支捏地方公路确立和养护，特地于把这部分糟践税征收程序后移并下划地方。烟、酒从东说念主类健康的角度上来看有负外部性，列国齐建立高税率提高价钱扼制糟践，况兼列为中央税。如果将这部分烟、酒的糟践税后移给地方，各地齐会荧惑烟、酒的销售不利于矫正负外部性。我国的糟践税是稀薄糟践税，不同于好意思国等国度的糟践税，他们试验上是销售税，在运动程序面向整个的商品渊博征收。从矫正程度上看，2019年就提倡后移糟践税征收程序并稳步下划地方，但进展并不显着。

房地产税隶属性上看是最允洽于作为地方税的税种。党的十六届三中全会提倡征收物业税，试验等于房地产税。随后以城镇住宅房产税的口头在上海和重庆开展试点，然则并莫得在寰球推出。党的十八届三中全会又提倡加速房地产税立法，并当令鼓吹矫正。但20多年夙昔了，到当今房地产税仍未推出，主要的原因仍旧是难以处理好各方面的利益相干。现时，房地产商场总体低迷，保交房压力加大，库存风险进步，当令鼓吹房地产税矫正愈加贫瘠。

四、完善中央地方财政相干，进步事权和开销职责的妥当性

现时情况下中央到地方财政齐比较贫瘠，尤其是一些下层政府， 机构运行经费齐有较大的压力。这种情况下，中央财政妥当加多赤字，并将收入转变到地方稀薄是下层政府是必要的。然则，策画新一轮财税体制矫正濒临的是中长久的结构性问题，需要措置的是合座性机制性问题，只是从计策加力的角度来说是不够的。从寰球财政数据中咱们不错不雅察到中央地方财政相干处于失衡状态。2023年中央财政一般人人预算收入快要10万亿元，地方本级收入11.7万亿元，两者相加寰球一般人人预算收入是 21.7万亿元，地方财政收入占比54%，中央占比46%。中央对地方的转变支付为10.3万亿元，也等于说中央给地方转变支付比我方的一起收入还多，有一部分是靠赤字融资转变给地方。比如，中央本级开销3.82万亿元，赤字是4.06万亿元，中央本级开销一起依赖赤字，这种收支结构是不可捏续的，世界主要经济体中这种情况亦然旷费的。

除了上述数字，我再提供两个外洋可比数据。在收入差别上，熟谙的商场经济国度，中央的收入一般占比60%以上；咱们在一般人人预算中只占46%，如果扩大到其他收入类型，中央的收入占比更低。而在开销职责上，熟谙商场经济国度中央开销占比渊博在50%以上，OECD国度平均为61%， 我国的中央开销占比不及12%，显着过低。出现这么的情况主如果中央和地方事权差别不对理，一些原来应由中央承担的事权细目为地方事权，或者暧昧地界定为中央和地方共共事权。

2023年共共事权转变支付是3.67万亿，是中央对地方转变支付的最大项。但共共事权的差别模范不够廓清，规定原则也不够明确， 致使差别逻辑在不共事权间还尚不协调，导致了一些问题的出现。如将触及寰球协调商场的事权下放给地方管束，当地为了自己的利益时常缩小管束。以社会养老保障为例，该保障事关寰球协调劳能源商场，应动作为中央事权，但长久作为共共事权。2018年起，城镇企业员工基本养老保障启动向寰球统筹过渡，企业员工的待业金迟缓由国度税务总局协调征收，然则模范和收入仍由属地的社看护束机构顽强。为了保捏腹地的竞争力，各地顽强的基数和模范渊博低于国度限定的模范。2022年提倡要加速寰球统筹，但需要一个不短的过渡期，最终要收场中央统收统支协调管束。按照党的十八届三中全会的条目，这是寰球商场协调的事项，属于中央事权。

楼继伟贵寓图。

事权差别不对理的扬弃形成我国中央公事员占寰球公事员比重仅为6%，按摄影同的口径OECD国度平均为41%。除了这些中央和省级的事权和开销职责差别中的问题外，省及省以下也有相类似的情况。值得关爱的是这么一种轨制安排的逻辑，主如果上司政府更应允通过下发文献、下达规画给下级政府，我方通过多样类型的查验督察，考核落实情况。这种模式并不合乎国度治理体系当代化的条目，轨制效率不及。因此，推动财力进一步下千里，不是下一步矫正的场地；应该是妥当加强中央事权，相应提高中央开销占比，将不应当下放到地方的事权收上来，由中央顺利受束，才合乎矫正的逻辑。

五、着实收场党的十八届三中全会提倡的建立事权和开销职责相妥当的轨制

按照狭义认识，这项矫正任务如故完成，按照广义而愈加精确的认识，事权应当包括管束权，哪一级政府的事权就应该由该级政府正经管束，这项矫正任务并莫得完成，而且远莫得完成。党的二十届三中全会条目将相干寰球协调商场规则和管束等作为中央事权。前边讲过，企业员工养老保障相干寰球协调商场规则，应动作为中央事权，然则却列为中央地方共共事权，况兼以地方管束为主，当今正在向中央协调管束过渡。更大的问题是本应属于上司政府事权的事项交由下级政府管束，口头上事权是属于中央的，然则管束下移，上司政府通过专项转变支付予以支捏。这固然在口头上形成了事权和开销职责相妥当的场合，但其试验是管束权和开销职责莫得相妥当。比如，在跨地区司法方面，应当由中央协调管束，然则我国长久实行法院按照行政档次设定，一级东说念主大设定一级法律条例，导致出现了无数跨地区司法不公的恬逸。我国一直齐没建立巡回法院，2015年建立了最高法的巡回法庭，然则法庭不是一级法院，一审还在当地，它是最高法的派出机构，终末应该改成巡回法院轨制。在跨区域司法实施方面也应该由中央协调管束，但我国于今莫得建立起类似于好意思国FBI那样的中央直属公安队列，专司跨地区司法、跨地区功令做事。有的同道说，咱们是莫得这么的轨制，但也莫得地方窥察跨地区司法、功令的顺利截止，这试验上如故给我国协调大商场带来了淆乱—乱收费、乱罚金、远洋捕捞等问题和恬逸等于这个轨制谬误的具体进展。

六、完善财政计策体系，推出一揽子增量计策

现时的经济花样比较复杂，固然制造业基本褂讪， 收支口生意比较往常，但住户和企业预期不及、信心不及、糟践不及、民间投资不及。下一步经济运行可能会出现一些新情况和新问题，需要当令颐养预算，进步财政计策效率，在2024年9月26日中央政事局会议的基础上，全面落实中央经济做事会议的部署和安排。一是2025年应提高财政赤字率，确保财政计策捏续用劲、愈加得力。我个东说念主的见识，赤字率应该在5%足下，相较于2024年的3%要有大幅度提高。这是因为新冠疫情是寰球性的人人安全事件，理当由中央正经一起防疫开销，但试验上，地方在防疫做事上承担了特地大的开销职责。通过提高赤字率，有用加多中央财力，进而把加多的财政收入一部分转变给地方，缓解地方的财政贫瘠。如果赤字率提高到5%有贫瘠，则就保捏在4%足下，但捏续时间至少要有两年，并保捏对地方的支捏力度，然则要点不是新开工若干确立性技俩，而是用于偿还对承担政府性投资技俩企业的应付账款，保障政府公信力、进步企业信心、崇敬商场经济顺序。二是加多刊行超长久稀薄国债，捏续支捏“两重”技俩和“两新”计策实施。加多地方政府专项债券发愚弄用，扩大投向领域和用作技俩老本金范围。三是全面落实并作念好化债做事，2025年可通过化债措置2万亿元及以上的隐性债务的置换偿还问题，措置8000亿元地方政府应付账款的支付问题，并收场约2000亿元的利息开销量入为用。通过这些超旧例的逆周期调理计策措施，加大财政开销强度，加强重点领域保障。

按照上述部署，加多财政收入一部分不错辩论用于中低收入家庭阶段性的顺利补贴，推动糟践彭胀。面前“金税四期”如故上线运行，不错比较廓清地赢得各个家庭收入状态，中央财政补贴资金在时间技巧上不错作念到直达。加多财政收入的另一部分不错转变给地方，这部分比重不错大一些，以缓解地方财政贫瘠，并坚决遏止地方征收偏执税和乱收费。地方财政不错加多1 个百分点足下的赤字率，但不要按照一般债的模式加多，因为凭证《中华东说念主民共和国预算法》的限定，地方赤字通过刊行一般债弥补，只可用于确立性开销。我的意见是加多中央稀薄国债，纳入中央赤字，并以转变支付的方式拨付给地方使用，地方在加多开销的同期，不需要加多新确凿立性技俩。现时，政府投资拉动作用如故越来越小，这既有投资效应递减的客不雅原因，也有社会预期偏弱的原因。通过提高赤字率，加多地方自主财力，保障地方政府对经济发展、人人服务、社会承诺的践约智商，并蚁合新增专项债融资对半公益性技俩应付账款的偿还，不错大幅度裁减地方政府拖欠企业工程款、技俩款的情况。坚决遏止地方收偏执税和乱收费，不错提振企业的信心，推动民间有用投资。

在加力推出增量计策的基础上，还要坚捏鼓吹经济体制矫正，施展经济体制矫正的牵引作用。现时，影响经济高质地发展的主要费劲是城乡二元结构。党的十八届三中全会指出：“城乡二元结构是 制约城乡发展一体化的主要费劲。”在2021年的中央农村做事会议上，习近平总通知指出：“从面前到2035年是磨灭城乡二元结构的窗口期。”按照当今的经济花样，矫正门径应当加速。城乡二元结构的形成原因是地盘和劳能源在城乡之间实行不同的管束，实施不同的轨制。在矫正中，由于地盘轨制的矫正具有不可逆性，因此矫正地盘二元结构相对来说更为贫瘠，面前不错先矫正劳能源二元结构，也等于矫正城乡户籍轨制。如果户籍不再区分城镇和乡村，流入地城市的基本人人服务也好像掩饰约2亿进城农民，他们不错省心糟践、省心购房、省心做事，边缘糟践倾向就不错显着提高。按平均水平看，试验糟践开销不错提高30%以上，并会对住宅产生无数需求（包括购房和租房）。天然，难点也在于若何提供相应的基本人人服务。我的辩论是将部分应当由中央履行的事权和开销职责上划中央，由中央顺利承担，相应减少对地方的专项或者共共事权转变支付，中央财政资金不及的部分可暂时用赤字融资措置。但长久来看，这么作念的扬弃是必须加多税源，不然财政的可捏续性会受到冲击。加多税源比较可行的旅途是提高升值税税率，并严格作念到即时留抵退税，从而在加多财政收入的同期，限定企业包袱的飞腾，这是作用比较浩劫度比较小的作念法。

七、完善升值税轨制，妥当产业链转变和新业态发展

1994年咱们引入升值税的时候聘请的是坐褥型升值税，由于开拓和厂房不成过问抵扣项，是以其时绝大多数的企业期末留抵未几。升值税是按照坐褥程序进行销项减进项纳税的，各程序莫得抵扣完 的部分等于期末留抵，不错结转到下一期陆续抵扣，成本压力并不是很大。2012年启动，咱们进行了糟践型升值税矫正，开拓和厂房、办公楼齐纳入抵扣范围，这时候期末留抵就越来越多，要作念到实时留抵退税。

糟践型升值税配合留抵退税轨制是搜集政府财政收入又不对商场形成诬陷的最佳的税种。企业是税负的传递者，糟践者是税负的最终承担者。从税顺利应上看，升值税具有累退性，辩论到低收入家庭的恩格尔统共较高，食品糟践和日用品糟践的占比高，为幸免累退性导致低收入群体税负偏重，一般齐要建立低档税率或者照管税率，以减少升值税的累退性。因此，升值税有必要保捏多档税率，但这种多档税率不可幸免地对产业链转变和新业态发展带来了一定的影响。

2016年营业税改征升值税，升值税收入在中央和地方之间的分红比例颐养成 50%∶50%，这种分红比例的变化，使得留抵退税的实施相配贫瘠。如，欠发达地区的一个坐褥技俩，需要购买的开拓主要来自觉达地区，在开拓供应地按照销项税额减进项税额收到了升值税，但到了不发达地区就成了进项税，然后就形成了留抵退税。如果试验退税，欠发达地区根蒂莫得这个智商，且不公说念；如果作为进项留抵，很有可能导致欠发达地区异日好几年莫得升值税收入，对地方财政压力很大。

为作念好升值税留抵退税的做事，保证升值税的税收中性，2019年国务院出台计策，升值税留抵退税地方分管50%的部分，15%由企业所在地分管，35%由各地按照升值税分享额占地方分享总数的比重分管，初步措置了这一难题。然则几年之后，结存的期末留抵快要3万亿元。2022年实行特殊计策，小微企业的期末留抵退税一起由中央包袱，当年退税的总数达到2.4万亿元，中央财政承担了92%的比例，基本上一次性措置了期末留抵存量问题。但跟着服务型制造业的发展和制造业新业态的形成，上述留抵退税的问题还会出现，致使会坑害产业链转变和新业态发展。措置有规画不错辩论将升值税征 收程序颐养到制制品销售程序，并按照边缘收入对升值税收入进行地区间分拨，从而剔除进项留抵的影响；或是将升值税的基准税率回调到17%，留抵退税实行即征即退，并坚决遏止预缴税的作念法，这么尽管税率飞腾，但企业的税负感不会显着加多。

这七个方面的分析标明，财政确是国度治理的基础和着急守旧，策画新一轮财税体制矫正需要濒临一些绕不外去的难题。尤其是提高财政占国民收入的比重，改进和矫正税制，完善地方税体系，平衡好中央和地方的财政相干等，齐相干着颐养和改进国度治理方式，齐需要进行深度的逻辑辨析，齐牵动着关联利益的平衡。在现时的经济花样下，还需要配合好短期彭胀性计策和中长久矫正的相干，以及计策间搭配和矫正间协同的问题。■

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